FƏXRİ ŞURA:

Mustafa Cəmiloğlu
(Ukrayna)

İrfan Çiftçi
(Turkey)

Eric Chenoweth
(USA)

Miljenko Dereta
(Serbia)

Ivlian Haindrava
(Georgia)

Irena Lasota
(USA)

Stojan Obradovic
(Croatia)

Ramiz Rövşən
(Azərbaycan)

Tadeusz Swietochowski
(USA)

Petruska Sustrova
(Czech Republic)

Jersy Targalsky
(Poland)

Əliməmməd Nuriyev 'Milli Məclisin deputatı, "Konstitusiya" fondunun prezidenti

Azərbaycan vətəndaş hüquqlarının aliliyinə əsaslanan demokratik dövlət quruculuğunu strateji məqsədlərindən biri kimi bəyan edib. Şübhəsiz ki, bu yöndə görüləsi əsas işlərdən biri də qeyri-hökumət təşkilatlarının formalaşması və inkişafı üçün münbit siyasi və hüquqi şəraitin təmin olunmasıdır.

Hələ 1992-ci ildə QHT-lərin yaradılması və fəaliyyətini tənzimləyən ilkin normativ akt – "İctimai birliklər haqqında" qanun qəbul edildi. Bu sənəd ictimai birliklərin yenicə formalaşdığı həmin mərhələdə dövlət – QHT münasibətlərini tənzimləyə bilirdi. Lakin proseslərin inkişafı, yeni ictimai münasibətlərin meydana gəlməsi qanunvericilikdə ciddi dəyişikliklərin vacibliyini ortaya qoydu. İctimai müzakirələr 13 iyun 2000-ci ildə yeni qanunvericilik aktı – "Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar) haqqında" qanunun qəbuluyla nəticələndi.

İndi ölkədə üçüncü sektorun fəaliyyətini tənzimləyən müəyyən hüquqi baza formalaşdırılıb. Yəni konstitusiyada təsbit olunan müvafiq normalar və "Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar) haqqında" qanunla yanaşı, bu sahəni birbaşa və dolayısı ilə tənzimləyən digər normalar da mövcuddur. Söhbət Mülki Məcəllədən, "Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında", "Qrant haqqında" qanunlardan və bir sıra digər normativ-hüquqi aktlardan (Vergi Məcəlləsi, "Sosial sığorta haqqında" qanun və s.) gedir.

Ötən dövr ərzində qeyri-hökumət təşkilatlarının dairəsi də xeyli genişlənib. Qeyri-rəsmi məlumatlara görə, hazırda ölkədə 2500-dən çox qeyri-hökumət təşkilatı fəaliyyət göstərir. Onların yarıdan çoxu dövlət qeydiyyatına alınıb və hüquqi şəxs statusuna malikdir. Eyni zamanda qeyri-hökumət təşkilatlarının birlikləri (forum, konqres, konfederasiya və s.) yaradılıb. Bu ittifaqlar içərisində rəsmi qeydə alınanı və daha çox QHT-ni birləşdirəni Milli Qeyri-Hökumət Təşkilatlarının Forumudur. Bir sıra sahələr üzrə ixtisaslaşan (xüsusən insan hüquqları və seçkilər sahəsində) QHT koalisiyaları da fəaliyyət göstərir.

Lakin ötən mərhələnin təhlili və mövcud reallıqlar göstərir ki, hələ də qeyri-hökumət təşkilatlarının köklü problemləri qalır. Bu problemlər ölkədə demokratikləşmənin inkişafı və vətəndaş təşəbbüskarlığının artırılması baxımından ciddi maneələr yaradır və bunları aradan qaldırmaq üçün əsaslı tədbirlər görülməlidir.
Ən kəskin problem kimi üç məsələ üzərində dayanmaq istərdik:

1. Dövlətlə qeyri-hökumət təşkilatları arasında münasibətlərin sivil prinsiplər əsasında qurulması;
2. Qeyri-hökumət təşkilatlarının hüquqi bazasının təkmilləşdirilməsi və bürokratik maneələrin aradan qaldırılması;
3. Qeyri-hökumət təşkilatlarının maliyyələşdirilməsi sahəsində şəffaf və əlverişli mühitin formalaşdırılması.

Münasibətləri dəyişməli

Bizdə dövlətlə qeyri-hökumət təşkilatları arasında münasibətlər heç də həmişə demokratik prinsiplər əsasında qurulmayıb. Bəzi hakimiyyət strukturları qeyri-hökumət təşkilatlarının fəaliyyətinə, sadəcə, "ictimai özfəaliyyət" müstəvisindən yanaşaraq bu qurumlarla ciddi və davamlı əməkdaşlığın qurulmasında maraqlı olmayıb. Bu, bir tərəfdən həmin institutların mahiyyətinin düzgün qiymətləndirilməməsi, digər tərəfdən dövlət rəsmilərinin qısqanc münasibətilə şərtlənir. Bir sıra qeyri-hökumət təşkilatlarının fəaliyyətinin mahiyyəti haqqında təsəvvürün və peşəkarlığın kifayət qədər olmaması, hədsiz siyasiləşməsi də az rol oynamır. Lakin bütün hallarda münasibətlərin tənzimlənməsində neqativ halların məsuliyyəti daha çox dövlət idarəetmə orqanlarının üzərinə düşür.

Vəziyyəti dəyişmək üçün münasibətlər sistemi və qaydalara yenidən baxılmalıdır. Əsaslı islahatlar aparılması üçün bir sıra xarici dövlətlərin təcrübəsindən istifadə etmək olar. Məsələn, Estoniyada vətəndaş cəmiyyətinin inkişaf konsepsiyası hazırlanıb və burada dövlətlə QHT, habelə digər vətəndaş cəmiyyəti təşkilatları ilə əməkdaşlığın prinsip və formaları müəyyən edilib. Zənnimizcə, ölkədə vətəndaş cəmiyyəti quruculuğunun gücləndirilməsi məqsədilə xüsusi dövlət proqramı (yaxud konsepsiyası) qəbul edilməli və bu proqrama uyğun kompleks və sistemli tədbirlər həyata keçirilməlidir. Bu proqramın əsas istiqamətləri isə ilkin mərhələdə QHT-lərin fəaliyyətini tənzimləyən qanunvericilik sisteminin təkmilləşdirilməsi, təcrübədəki mövcud problemlərin aradan qaldırılması, QHT-lərin maliyyələşmə imkanlarının genişləndirilməsinə yönəldilməsidir.

Yarımçıq qanunlar maneəyə çevrilib

Mövcud qanunvericiliyin təhlili göstərir ki, bu sahədə ciddi dəyişikliklər aparılmasına ehtiyac var.

QHT sektorunda aparılan müzakirələrə əsaslanaraq dəyişikliklər və əlavələr edilməsi zəruri olan sənədlər sırasında "Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında", "Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar) haqqında", "Sosial sığorta haqqında", "Qrant haqqında" qanunları və Vergi Məcəlləsini göstərə bilərik. Bu gün ölkədə qeydə alınmamış yüzlərlə qeyri-hökumət təşkilatı fəaliyyət göstərir. QHT-lərin qeydiyyatının sadələşdirilməsi və bu sahədəki bürokratik maneələrin aradan qaldırılması ilə bağlı müzakirələr uzun illərdir davam etsə də, problemin həllində əsaslı dəyişikliklər hələ də baş verməyib. İş o yerə çatıb ki, onun həlli Azərbaycanın Avropa Şurası qarşısında götürdüyü öhdəliklər sırasına da daxil edilib. Lakin yenə də əsaslı dönüş müşahidə olunmur. QHT-lərin ciddi səyləri ilə qəbul edilmiş "Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında" yeni qanun da müsbət dəyişikliklərə gətirib çıxarmayıb. Bu, daha çox qanunun tətbiqi sahəsindəki bir sıra problemlərlə bağlı olsa da, sənədin kifayət qədər təkmil olmaması da faktdır. Qanun QHT-lərin dövlət qeydiyyatı ilə bağlı bürokratik maneələri mahiyyətcə aradan qaldıra bilməyib. Sənəddə QHT-lərin dövlət qeydiyyatı ilə bağlı normalar aydın və konkret xarakter daşımır. Bu özünü daha çox qeydiyyat üçün tələb olunan sənədlərin dairəsinin dəqiq müəyyən olunmaması, qeydiyyat prosedurunun sadələşdirilməməsi və qeydiyyatdan imtina üçün əsasların qeyri-konkret və ümumi xarakter daşımasında göstərir. Belə ki, qanunda qeydiyyat orqanına hüquqi şəxslərin təsis sənədlərinin dairəsinin müəyyən olunması üçün əlavə imkanlar verilir, qeydə alınma müddətlərinin uzadılması üçün əsaslar konkret deyil, qeydiyyat orqanına verilən təsis sənədlərində çatışmazlıq və ciddi qanun pozuntusu arasında sərhədlər dəqiq müəyyənləşdirilmir. Halbuki QHT-lərin dövlət qeydiyyatı ilə bağlı yeni qanunun qəbulu zəruriliyi qeyd edilən məsələlərin aradan qaldırılması ilə bağlıydı və yeni qanun məhz bu məsələlərə aydınlıq gətirməli idi.

İndiki mərhələdə təkmilləşdirilməsinə ciddi zərurət olan digər bir mühüm qanunvericilik aktı "Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar) haqqında" qanundur. Düzdür, indiki qanun QHT sektorunda münasibətləri pis-yaxşı tənzimləyə bilir. O, QHT-lərin fəaliyyət sferasının genişləndirilməsi, hüquqi şəxs statusuna malik olmayan QHT-lərin fəaliyyətinin leqallaşdırılması, QHT-lərin formaları və idarəolunması kimi məsələlərdə müəyyən konkretlik yaradır.

Lakin QHT-lərin yaradılması və fəaliyyəti ilə bağlı bir sıra prinsipial məsələlər həmin qanunda ya açıq qalır, ya da qeyri-konkret normalarla verilir. Tam aydın olmur ki, QHT-lərin istənilən təşkilati-hüquqi formalarda yaradılması dedikdə nə başa düşülür və ümumilikdə ictimai birliklərin iştirakçılarının təsisçilərə, üzvlərə və köməkçilərə ayrılmasının mahiyyəti və məqsədi hansı prinsiplərə əsaslanır, bu cür bölgü hansı zərurətdən irəli gəlir. Qanunda QHT-lərin yaradılmasının geniş prosedur qaydaları da öz hüquqi təsbitini tapmayıb, o, dövlət hakimiyyət orqanları və qeyri-hökumət təşkilatları arasında münasibətlərə zəruri aydınlıq gətirmir.

Sənəddə prinsip etibarı ilə mühüm əhəmiyyət daşıyan müəyyən dəyişikliklərə də ehtiyac var. Belə ki, qanunun 2-ci maddəsinin 2.4-cü bəndində xarici fiziki və hüquqi şəxslərdən, nizamnamə kapitalında xarici fiziki və hüquqi şəxslərin payı 30 faizdən artıq olan hüquqi şəxslərdən qrant alan və ya başqa cür maliyyələşdirilən qeyri-hökumət təşkilatlarının seçkilərdə müşahidəçilik missiyasını həyata keçirməsinə qadağa müəyyən edilir. Bu qadağa konstitusiyanın 56-cı maddəsinə və bir sıra beynəlxalq aktlara zidd olmaqla yanaşı, həmin sahədə fəaliyyət göstərmək istəyən QHT-lərin fəaliyyətini məhdudlaşdırır və müddəanın qanundan tamamilə çıxarılmasına ehtiyac var.

Qeyri-hökumət təşkilatlarının məsuliyyətini müəyyən edən 31-ci maddədə də dəyişikliklər zəruridir. Həmin maddədə göstərilir ki, bu qanunun məqsədlərinə zidd olan hərəkətlərə yol verdiyi halda müvafiq icra hakimiyyəti orqanı qeyri-hökumət təşkilatına yazılı xəbərdarlıq edə və ya pozuntunun aradan qaldırılması haqqında göstəriş verə bilər. Qeyri-hökumət təşkilatına bir il ərzində ikidən çox yazılı xəbərdarlıq və ya pozuntunun aradan qaldırılması haqqında göstəriş verildiyi halda o, məhkəmənin qərarı əsasında ləğv edilə bilər.

Göründüyü kimi, qanunda normaların aydın xarakter daşımaması təcrübədə bir sıra neqativ halların yaranmasına imkan açır. Belə ki, bu maddədə müvafiq icra hakimiyyəti orqanının edə biləcəyi xəbərdarlığın və ya göstərişin əsasları ümumi şəkildə göstərilib. Əslində isə qanunvericilik QHT-lərin ləğvinə gətirib çıxara biləcək belə əsasların konkret dairəsini müəyyən etməli idi. Yəni xəbərdarlıq və ya göstərişin verilməsinə əsas ola biləcək halların dairəsi dəqiq və aydın müəyyən olunmalıdır ki, sui-istifadə hallarına yol verilməsin. Belə halların baş verməsinin qarşısını almaq üçün xəbərdarlığın və ya göstərişin əsasları və xarakteri, bu sahədə prosedur qaydaların geniş və aydın müəyyən olunmasına ehtiyac var. Yeri gəlmişkən, artıq bu əsaslar üzrə bir neçə qeyri-hökumət təşkilatı ləğv edilib. Məsələn, Təbiəti Mühafizə Cəmiyyəti qeydiyyat orqanının eyni xarakterli bir neçə xəbərdarlığından sonra məhkəmə qərarının qurbanı olub. Bu ictimai birliyin ləğv olunmasında məhz qanunun yuxarıda göstərilən normasının qeyri-müəyyənliyi mühüm rol oynayıb.

Bu cür təkmilləşdirmələr QHT-lərin fəaliyyətinə dolayısı ilə aid olan digər qanunvericilik aktlarında da aparılmalıdır. Belə sənədlərdən biri də "Qrant haqqında" qanundur. 2002-ci ilin dekabrında bu qanuna edilmiş dəyişikliyə görə, qeyri-hökumət təşkilatlarının qrant kimi aldıqları vəsait sosial sığorta ödəmələrinə cəlb edilir. İndiyədək QHT-lərin bu normanın ləğvi və ya ödəmə dərəcəsinin aşağı salınmasına yönəlik ciddi səylərinə rəğmən müsbət nəticə yoxdur. Qrant kimi alınan vəsait konkret proqramın həyata keçirilməsinə yönəlik, kommersiya məqsədlərinə xidmət etməyən əvəzsiz yardımdır. Həmin vəsaitin əməkhaqqına yönəldilən ümumi məbləğindən 27 faiz və əlavə olaraq layihədə iştirak edən hər bir şəxsin əməkhaqqından 2 faiz sosial sığorta ödəmələrinin nəzərdə tutulması məntiqi əsaslara söykənmir. Düzdür, bir sıra ölkələrin təcrübəsində də bu cür ödəmələr aparılır. Lakin nəzərə almaq lazımdır ki, həmin ölkələrdə xarici donorlarla yanaşı yerli donorçuluq da mövcuddur. Digər tərəfdən, həmin ölkələrdə bu cür ödəmələrin məbləği ilə bağlı kommersiya və qeyri-kommersiya qurumları arasında fərqlər də mövcuddur.

Hesab edirik ki, qrantlardan sosial sığorta ödəmələrinə dair tələblərlə bağlı normada dəyişikliklər aparılmalıdır. Sosial sığorta ödəmələri ya qanunvericilikdən ümumiyyətlə çıxarılmalı, ya da, heç olmazsa, onun dərəcəsi xeyli azaldılmalıdır.

Vergi Məcəlləsində də dəyişikliklər zəruridir. Düzdür, qrant kimi alınan vəsaitlər əlavə dəyər vergisinə cəlb edilmir. Lakin məcəllədə bu məsələni tənzimləyən norma aydın xarakter daşımır. Burada göstərilir ki, həmin vəsaitlərdən əlavə dəyər vergisi "sıfır" dərəcəsi ilə tutulur. Bu isə təcrübədə müəyyən bürokratik prosedurlara gətirib çıxarır. Belə ki, vergi orqanlarının tələbi ilə bu cür vergilər əvvəlcə ümumi qaydada ödənilməli, sonra isə geri qaytarılmalıdır. Məsələnin bu cür qoyuluşu heç bir məntiqə sığmır və məcəllədə aydın, birbaşa göstərilməlidir ki, qrant vəsaitləri əlavə dəyər vergisinə cəlb edilmir. Yəni normanın məzmunu konkret və aydın olmalıdır. Vergi Məcəlləsində QHT-lər üçün müəyyən güzəştlər də öz əksini tapmalıdır. Məsələn, məcəllədə kommersiya təşkilatlarında çalışan şəxslərlə qeyri-kommersiya sferasında işləyən şəxslərdən tutulmalı olan gəlir vergisi arasında fərqlər müəyyən edilməlidir. QHT-lərin inkişafını stimullaşdıran digər vergi güzəştlərinin tətbiq olunması da zəruridir.

Yerli donoru stimullaşdırmalı

Qeyri-hökumət təşkilatlarının fəaliyyəti ilə bağlı daha çox müzakirə olunan məsələlərdən biri də maliyyələşmədir. Ölkədə fəaliyyət göstərən qeyri-hökumət təşkilatlarını, demək olar ki, yalnız xarici donorlar maliyyələşdirir. Yəni yerli donorçuluq mövcud deyil. Bu isə bir sıra problemlərin meydana gəlməsinə gətirib çıxarır. Bir tərəfdən belə fikirlər irəli sürülür ki, qeyri-hökumət təşkilatları xarici donorlardan maliyyələşdirilirsə, deməli, burada QHT-lər həm də həmin təşkilatların müəyyən missiyasını həyata keçirirlər. Bir sıra hallarda isə bəzi qeyri-hökumət təşkilatlarının fəaliyyətində dövlət və milli maraqların heç də bütün hallarda gözlənilməməsi tənqid obyekti olur.

Qeyri-hökumət təşkilatlarının xarici donorlardan maliyyələşməsi prosesində şəffaflığın təmin olunması donor-resipiyent münasibətlərinin normal və açıq prinsiplər əsasında qurulması ilə yanaşı müvafiq layihələr üzrə alınan qrant vəsaitlərinin istifadəsi və hesabatlılıq prosesinin şəffaflığı ilə şərtlənir. Bizcə, bu münasibətlərdə iştirak edən tərəflərin öz fəaliyyətlərində bu prinsipləri əsas götürməsi hər hansı problemin meydana gəlməsinin qarşısını alar. Reallıq göstərir ki, bu prosesdə ümumilikdə sistemli presedent hələlik formalaşmayıb. Bir neçə il əvvəl "Qrant haqqında" qanunun müvafiq maddəsinə edilən dəyişiklik də təsadüfi xarakter daşımır və daha çox alınan qrantlar üzrə şəffaflığın təmin edilməsinə xidmət məqsədi güdür. Belə ki, həmin qanunda edilən dəyişikliyə görə, donor və ya resipiyent alınan (verilən) hər bir qrant üzrə müvafiq icra hakimiyyəti orqanına məlumat verməlidir. Bu isə müvafiq qrant müqaviləsinin və ya qərarının surətinin onun təsdiq edildiyi vaxtdan 1 ay müddətində müvafiq icra hakimiyyəti orqanına təqdim olunması qaydasında həyata keçirilir.

Müşahidələr göstərir ki, əksər qeyri-hökumət təşkilatları qanunun bu tələbini gözləyir və QHT sektorunda şəffaflığın təmin olunmasına münasibət ümumən müsbət istiqamətdə inkişaf etməkdədir.

Qeyri-hökumət təşkilatlarının maliyyələşdirilməsində yerli donorçuluğun vəziyyətinə gəldikdə isə, bu sahədə ciddi tədbirlərin görülməsi vaxtı çoxdan çatıb. İlkin olaraq dövlətlə qeyri-hökumət təşkilatları arasında münasibətlər dəyişdirilməli, hər iki tərəf öz münasibətlərində sivil prinsiplərə əsaslanmalıdır. Birinci addımı da məhz dövlət atmalıdır.

Aparılacaq tədbirlər ümumilikdə aşağıdakı iki istiqaməti özündə ehtiva etməlidir:

1. Yerli donorçuluğun formalaşması və inkişafı üçün zəruri hüquqi bazanın formalaşdırılması;
2. Yerli donorçuluğun formalaşması və inkişafı üçün əlverişli şəraitin təmin edilməsi.

Bizcə, yerli donorçuluğun hüquqi bazasının formalaşdırılmasında əsas diqqət dövlətin donor kimi çıxış etməsinin hüquqi əsaslarının formalaşdırılmasına və özəl sektorun bu prosesə cəlb edilməsini stimullaşdıran normativ hüquqi aktların qəbul edilməsinə yönəldilməlidir. Bu məqsədlə ilkin mərhələdə Vergi Məcəlləsində, "Büdcə sistemi haqqında", "Qrant haqqında", "Sosial sığorta haqqında" qanunlarla yanaşı, özəl seçktora aid bir sıra qanunlarda da, o cümlədən "Maliyyə-sənaye qrupları haqqında", "Sahibkarlıq fəaliyyəti haqqında", "İnvestisiya fəaliyyəti haqqında" qanunlarda ciddi dəyişikliklər və əlavələrin aparılması zəruridir. Bu, dövlətin prosesdə iştirakı üçün hüquqi təminatlar yaratmaqla həm də özəl sektorun QHT-lərin fəaliyyətinə cəlb edilməsini stimullaşdıracaq. Bütün bunlarla yanaşı, yerli donorçuluğun formalaşması və inkişafına xidmət edəcək bir sıra yeni qanunların qəbul edilməsi də zəruridir. Məsələn, "Sosial sifarişlər haqqında" qanunun qəbul edilməsi çox yaxşı olardı.

Belə bir qanunun qəbulu dövlətin bir sıra layihələri və proqramları qeyri-hökumət təşkilatlarına həvalə etməsinə imkan yaradar. Bu da bir sıra məsələlərin həyata keçirilməsində qeyri-hökumət təşkilatlarının təşəbbüskarlığını artırmaqla yanaşı, dövlət-QHT əməkdaşlığına müsbət təsir göstərə bilər.

Dövlətin və özəl sektorun bu prosesdə sistemli və dayanıqlı fəaliyyətini təmin etmək üçün bir sıra fondların yaradılması da vacibdir. Məsələn, dövlətin donor funksiyalarının təmin olunması və pərakəndəliyin aradan qaldırılması üçün sosial və ictimai inkişaf fondunun yaradılması məqsədəuyğun olardı.

Bizcə, bu cür fondların özəl sektoru da əhatə etməsi olduqca vacib məsələdir. Məsələn, özəl sektorda ictimai təşəbbüskarlığa yardım fondunun yaradılması ölkədə yerli donorçuluğun inkişafına ciddi təsir göstərə bilər.

Bütün fondların idarəçiliyinin demokratik prinsiplər əsasında qurulması və fəaliyyətində şəffaflığın təmin olunması məqsədilə onların Müşahidə Şurasının ümumilikdə QHT nümayəndələrindən təşkil olunması da məntiqli görünər.

Bir sözlə, QHT-lərin maliyyələşməsi sahəsində geniş sferanı əhatə edən tədbirlərin həyata keçirilməsinə ehtiyac var. Bu işlər nə qədər tez başa gəlsə, cəmiyyət və dövlət bundan daha çox faydalanar.